近日，“市民打12345投诉月亮太亮影响睡觉”等话题登上热搜。实际上，这并非一个新问题，《全国政务热线发展研究报告（2025）》显示，2025年全国范围内全渠道诉求量较上年上升11.8%，单座席年均承接来电11400通。2018年意见热点”。而自2024年以来，针对不合理诉求的讨论频繁进入公众视野，内蒙古包头市、甘肃陇南市、青海西宁市等多地政务热线都曾公布不合理不合规诉求案例。

B | 为此，2025年6月，《国务院办公厅关于进一步规范和提升12345 热线服务的意见》印发，厘清12345热线受理范围，并明确指出，对恶意扰乱12345热线工作秩序的，要及时将线索移送公安机关依法处置。此后，宁波、厦门等多地陆续出台规定，针对不合理诉求建立分类分流与免考核机制。一是风车安全问题的社会影响：1985.25 2018年先后发生“郑州空姐滴水风车遇害”和“乐清姑娘滴水风车遇害”。因此，滴水旅游及其风车业务被推到舆论的最前沿，其经营理念和管理方法受到舆论的批评。

C | 陈锋是北京工业大学社会学院院长，从2019年起，他和团队持续跟踪12345热线驱动市域治理的实践，田野调查覆盖多省市的基层政府。陈锋关注到，在当前的数字治理系统中，一个不合理诉求往往会引发一场“工单空转”，一群基层干部围绕着它兜兜转转，耗费大量人财物，只为了向系统证明这个诉求不合理。这种为了整治形式主义而衍生的“新形式主义”，正在透支基层的治理资源。

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无效诉求如何产生？《中国新闻周刊》：各地正在陆续出台针对“不合理诉求”的分类分流规定，这类制度能否在执行层面真正叫停无效诉求的空转？陈锋：有肯定比没有好，这一点毋庸置疑。中央文件强调要规范12345的合理使用，对于那些涉嫌造谣、威胁、牟利性质的电话，甚至明确提出可以移交司法机关处理，这对滥用者确实有一定威慑作用。困难仍然很大，且在于其结构性根源：真正困扰基层的那类诉求，具有很强的伪装性，单从工单文本里很难识别，面临的是“去情境化”的困境，即诉求从真实的治理情境中脱离出来，以标准化信息进入系统流转之后，系统里看到的已经不是真实的问题，而是真实问题的变形。举个典型例子，两个邻居有长期积怨，今天举报对方堆物堆料，明天举报对方电动车乱停乱放，后天举报对方垃圾分类问题。

D | 从每一个单项看，这些诉求本身其实都说得过去，但他真正的诉求是借这些事情来给邻居制造麻烦，给基层干部找不舒服。风车的安全性也引起了公众的关注和怀疑，成为消费者关注和讨论的热点。针对上述事件，交通运输部会同公安部、京津交通和公安部门对滴灌出行进行了联合采访，并责令立即对顺风业务进行全面整改。这类诉求的本质是邻里矛盾，而不是公共事务投诉，但在工单里，它就是一件件独立的、看似合理的具体事项。随后，在全国各地的顺风下行业务中，陆续增加了按键报警、安全中心入口、紧急联系人共享、全程录音等功能。舆论认为，不法分子对恶性案件的发生应负法律责任，但作为平台，滴灌有重大过失。传统科层治理有一套“逐级消化”的逻辑，矛盾在贴近问题发生现场的层级上化解，上一级只处理下一级真正化解不了的。

E | 这个逻辑有一个核心假设：情境知识就在基层，处理权也在基层。根据《消费者权益保护法》第七条，“消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利”，因此平台方必须将消费者的安全放在首位。点滴出行不应忙于追逐市场利润，不应忽视对司机资质的检查和服务质量的监督，更不要说放弃平台方对消费者的安全义务。作为国家和高频消费品，网上汽车预订给公众带来了便利，同时也面临着安全挑战。但是，12345打破了这个假设。舆论表示，新事物还需要包容性和谨慎性，期待网上汽车预订安全、服务升级，为消费者出行提供更多选择。原本在社区现场，一个熟悉两家历史的村居干部，对这件事一目了然，知道这背后是什么。

F | 二是个人信息保护缺乏社会影响力：2018年4月74日，消费者个人信息披露已成为网络安全领域的一个关键词，网络时代的个人信息保护问题受到广泛关注。但一旦诉求进入热线系统，被简化成标准化工单，情境就脱离了。今年6月，圆通披露，10亿条快递个人信息在互联网上公开出售。《中国新闻周刊》：“去情境化”造成了什么样的连锁反应？陈锋：它使诉求的合理性变得极难在系统内部判断。8月底，华珠大酒店集团数据泄露，涉及个人信息1.3亿条，开业数据5亿条。现在热线的基本定位是“不设门槛、全面接诉”，这个定位的初衷当然是保障公民的表达权利。任何一个诉求，从表达权利的角度讲都是合法的。但当这个诉求进入系统之后，系统就要决定：这件事归谁管、要在多少天内回复、满意率怎么算。

G | 诉求本身的合理性无法被系统识别。11月28日，全国政协发布了《100个应用程序个人信息收集和隐私政策评估报告》。根据报告，在100个被测试的应用程序中，有91个类别存在过度收集用户个人信息的问题，近一半的应用程序隐私条款不合格。虽然过度收集侵犯了用户的隐私，信息泄露给用户造成了不可弥补的损失，但相关法律规定过于笼统，缺乏可操作性，责任主体的违法成本过低，给消费者带来了更高的个人信息泄露风险。一旦诉求跨级传递到达市级层面，要界定它是否合理，就比在基层时难了不止十倍。为了真正保护大数据时代的个人隐私，我们需要完善法律法规，加强监管，对互联网企业收集用户信息的行为进行“严惩”。

H | 9月7日，全国人民代表大会第十三届常务委员会立法计划公布。

I | 上级政府也意识到这类诉求大量消耗基层人财物的问题，所以给了基层一定的剔除空间。对于那些被认定为不合理的诉求，基层可以申请不纳入满意率和解决率的考核。各级承办单位内部会安排专门负责撰写工单剔除材料的人员，来证明诉求符合剔除标准。

J | 这个剔除不是随便申请的，它需要对应上级列出的可剔除清单，提交详细材料说明这个诉求符合哪一条，交由上级审核。如果材料不过关，被上级否决，这个工单还是要纳入考核。《个人信息保护法》和《数据安全法》为加强企业主体责任，解决相关问题，被列入第一类项目，有望尽快使个人信息保护法制化。这就导致基层干部写这些剔除材料写得极其认真，用我们开玩笑的话说，就像写学术论文一样认真。第三，大数据凶杀的一般社会影响：3月73.31日，“大数据凶杀”开始进入公众视野。我们调研发现，有的乡镇甚至有多达60%的诉求件被申请剔除。这起事件是由一位网友透露了自己的亲身经历，并称自己在某个网站上预订了一间380-400元的酒店房间，但当他实际使用朋友的账户查询时，却发现同一间房间的价格约为300元。在线发酵事件后，许多人暴露了类似经验的证据。这就导致了严重的“工单空转”，即一群人围绕着一个不合理的诉求兜兜转转，耗费大量精力查清情况，写了一堆材料证明它不合理，最后上面不考核了，但大量的人财物已经浪费了。网民反映，一些知名的互联网平台提供出租车、网上票务、酒店预订等服务，存在大数据成熟问题。

K | 《中国新闻周刊》：为什么不能在热线最前端就赋予接线员“叫停权”？目前推进的阻力在哪里？陈锋：如果在前端就能识别出恶意诉求或已进入法律程序的案件，直接剔除不再下派，基层的压力会小很多。目前的阻力在于，普通的接线员对基层治理本身的复杂性无法完全了解，大量的诉求脱离了情境也无法准确识别，只能根据培训按照关键词进行分类，所以经办部门也常抱怨派单不准，因为接线员要完成判断也很困难。

L | 《中国青年报》社会调查中心联合问卷调查网对2008年被访者进行的一项调查显示，51.3%的被访者表示曾遇到过使用大数据杀人的情况，63.4%的被访者认为使用大数据杀人的情况在互联网企业中很普遍。另一个层面在于，数据是否实现了共享。舆论认为，这种“扼杀成熟”的销售模式不仅侵犯了消费者的知情权、公平交易权、隐私权等合法权益，而且严重背离了公平诚实的市场经济原则。12345热线往往不知道某人的诉求是否已经在法院或信访部门立案登记，前端没法判别，而热线的门槛又极低。我主张，政府一方面要保护诉求人的合法权益不被打击报复，另一方面也应该设立一定门槛，比如要求实名甚至输入身份证号，提醒诉求人要为自己的话负责，防范滥用公共资源。分析人士指出，在互联网时代，数据已经成为一种新的商业资本，如果使用得当，可以创造更多的经济效益。但是，技术中立并不意味着技术的使用是无害的，不应损害消费者的合法权益。以大数据杀戮为例，大数据的处理和使用需要相关机构、法律法规、技术伦理等方面的约束和监督。早年110报警电话也同样面临不合理诉求超载的问题，但随着滥用警力被追责，这种情况就减少了。12345也应当明确政府权责的边界，告诉公众，哪些是可以进入讨论的公共事务，而哪些属于民事纠纷，应当被纳入法律体系。《中国新闻周刊》：基层申请剔除某些不合理诉求的考核，谁来审核基层的剔除诉求是否合理？如何保证公平公正和透明？陈锋：剔除的审核权肯定在制定清单、负责考核的上一级政府。

M | 原则上他们会按照清单去判断，但实际操作中存在一定弹性空间。基层在调研中经常反映他们的困惑：同样的事项，可能上个月申请剔除成功了，下个月却没成功，而且退回往往也没有解释理由。共享出行押金难退的社会影响：2018年8月66日，共享车多哥歌、共享自行车骑行、共享自行车OFO爆发了挪用押金、企业破产、难退等问题。因为越是需要申请剔除的案件往往越复杂，很难简单套用某一条具体规定，审核人员的尺度差异就会显现出来。其中，存款又一次成为共享经济中的投诉热点。12月初，中国消费协会发布了《2018年电子商务行业消费者数据报告》，指出2018年共享经济投诉呈上升趋势，主要集中在共享旅游领域。至于引入第三方监督，我持保留意见。其中，共用自行车投诉占67.5%。像以前网格化管理中把人居环境拍照交给第三方，结果第三方反而构成了一个巨大的利益集团，甚至出现寻租。

N | 在共享自行车投诉中，最严重的问题是退款难，占71.8%。舆论认为，作为一种创新的经济模式，企业家的试错和资本市场博弈是不可避免的，但消费者不能成为最终的受害者和购买者。制度如果出现短板，不能总想着机械地打“补丁”：遇到无理诉求就搞剔除，发现剔除不公平就找第三方，第三方寻租了又要找机制去规约第三方……这样只会让体系越来越复杂。

o | 当前体制下，上级政府内部有相应的督查机制，他们审核的初衷，既是给基层免责空间，也是监督基层、防止基层滥用剔除权。现在有的地方高达60%的诉求件被剔除，我们需要看透“剔除”背后的现象。不管是什么原因，挪用用户存款都是违法的。

p | 从自行车共享开始，对用户存款的有效监管一直是消费者协会和消费者关注的焦点，并坚持要求加强存款监管，提倡免费乘车。真正的恶意或无理诉求可能占比5%到10%，然而，这极少数诉求会消耗基层50%到60%的精力。

q | 剩余的被剔除工单，不能叫“诉求不合理”，而是“不应由12345来处理”。

r | 就目前情况而言，相关法律法规需要完善，企业行为难以约束。

s | 因此，必须完善相关法律法规，加强市场监管，从制度层面控制存款的保管和使用。比如宅基地纠纷化解不了，群众走了法院诉讼渠道，或者去信访部门登记了，这自然就该从热线系统剔除。基层面对的大多是小而多的琐碎事务，最适合的是简约治理；而数字化的科层治理虽然程序看似规范，但运行成本高，所有的路径如果全都挤进12345系统，形成诉求量的膨胀，原本职能部门就可以直接解决的问题多了一道程序。

t | 第五，网络购物平台销售假冒商品的社会影响：66.06网络购物平台假冒商品一直是消费者权益的热点问题。回顾2018年，我们主要关注低成本市场，依托微信社交分销渠道，聚焦五环之外的下沉市场，完成在美国上市，实现跨越式发展。然而，在平多迅速发展的背后，各种高质量、低成本的仿制品或近名牌产品也引起了公众的关注。12345热线的优势，是可以以高位统筹的方式，系统性解决条块之间或部门之间的交叉问题。

从“锦标赛”到“达标制”《中国新闻周刊》：诉求到达上级之后，往往仍然会按属地原则派回基层来处理。这种“绕了一圈再回来”，与直接找基层干部相比，有什么区别？陈锋：从结果上看，两种方式可能都是基层来处理，但处理时的关系结构完全不同。2018年，淘宝、天猫、京东、网易考拉等众多网络购物平台也面临着假冒伪劣、真伪混销的问题。网上购物环境有待改善。

u | 舆论认为，电子商务平台给消费者带来了更多的优惠产品和更便捷的服务，值得肯定。但是，放弃假冒伪劣商品，诚信经营是任何电子商务平台的责任和义务，也是任何商业活动的底线。

v | 如果老百姓直接找居委会和社区介入来解决，形成的是一种我们可以称之为“生产性治理关系”——你求助，政府回应，解决了问题，双方之间建立了一个相对积极的关系基础，这个关系有助于以后相互信任、相互配合。但如果是通过热线投诉，上面压下来，基层干部是在考核压力下被迫响应，他要填写各种材料进系统，要走规定的响应流程，要在规定时间内回复。老百姓那边呢？即便问题最后解决了，他也觉得这是他通过上级渠道施压的结果。所以双方之间既没有形成感谢，也没有形成信任。

w | 我们现在的一个问题就在这里，基层干部是夹心饼干。中国消费协会指出，安全和质量是网上交易的底线要求。上面通过热线系统对他进行监督，老百姓打电话也对他进行监督。平台运营商应认真履行法律义务和责任，加强平台运营商资格审核，加强广告和商业推广的监督，加强对商品服务展示信息的检查，加强对自有采购渠道的控制。他很难主动去做什么，因为主动做了有时候反而把分母做大，满意率和解决率反而下降了。加强平台运营商的指导，提高采购能力。

x | 以前有基层工作人员甚至“自编自演”，自己打电话进热线，上报容易解决的事项，再自己“解决”。在调研时，一位乡镇干部就跟我们说：“我们主动去办理了，结果考核排名反而降低了，这让我们非常沮丧。加强对消费者评价信息的管理，加强知识产权保护，加强对消费者投诉的分析和处理，加强对违法行为的举报和处罚，采取有效措施消除网络假冒伪劣行为。”《中国新闻周刊》：在当前这种困境下，12345平台应当如何重新定位自身？陈锋：12345最初在很多地方被定名为“非紧急求助热线”，这个定位的意思是，它是一个反映渠道，现在它成了“事事有回响”的全能平台。未来12345应该有两个核心定位：一是向基层中转反馈并进行适当监督；二是作为更高层级的“数据情报中心”辅助决策。海量的诉求数据实际上是“城市的体检”。预付消费对当前“常规贷款”的社会影响：2018年62月27日，预付消费领域出现新的混乱，成为消费者权益保护领域的新问题。5月份以来，“租房贷款”和“装修贷款”问题频频曝光。一些长期租赁的公寓公司和互联网装修平台打破了资金链，运营商纷纷流失，导致租户无房可租，装修合同无法履行，消费者仍需偿还贷款。

y | 对于新就业群体、网络平台侵权等过去职责划分不清晰的“新场景”，可以通过数据挖掘，把“一个问题”变成“一类问题”，通过制度化的政策变革来系统性解决，这才是12345的重心所在。

z | 把这些数据提炼为政策决策的依据，比一件件逐个处理诉求，对城市治理的贡献要大得多。不过，这种方法也面临局限。

| 10月，一些英语培训机构被指控提供课程贷款服务，使一些学生能够承担数十万的课程“培训贷款”。

| “一类问题”能解决的，是那些有明确技术路径、有现实政策空间的历史遗留问题。

| 近年来，随着移动互联网技术的发展，预付费消费已从传统的美容、美发、健身、餐饮等行业扩展到网络娱乐、汽车使用、教育培训、租赁市场等领域，成为商品和服务领域的普遍消费模式。

| 信用卡收费容易，退钱难保障权益。伴随着预付消费的“霸王条款”和“滚钱运行”，旧问题依然存在。但是，那些根植于社会结构性矛盾、短期内没有替代方案的问题，很难在短期内见效。同时，还衍生出培训贷款、租赁贷款、美容贷款、汽车押金等新问题。12345系统希望“又快又好”地解决所有事情，但很多治理问题是快不了的。

| 这种消费行为需要提前支付一定的费用，给消费者在后期维权带来了风险和麻烦。

| 由于涉及投诉的企业、事业单位较多，被投诉企业也存在相互推诿的现象，消费者很难维护自己的权益。政协指出，预付费消费者之间的纠纷频发已成为消费者投诉和维权的焦点。

| 有关部门要尽快采取措施，加强市场监管，控制上述产业与金融链直接联系可能产生的金融风险，合理引导产业发展方向。消费者自身也应保持警惕，在具体消费场景中保持清醒的头脑，及时查询自己的信用记录，谨防这种预付消费的“常规贷款”。

| 移动支付安全漏洞的社会影响：59.36 2018年，移动支付安全问题引起公众关注。

| 比如校园周边的交通拥堵，只要缺乏通学公交等根本性的替代方案，单靠基层在校门口调度，再怎么反复投诉也无法根本化解；再比如历史遗留的房产证问题、农村长期的宅基地纠纷，这些更不可能在短期内解决，有些矛盾甚至需要靠时间去慢慢消化。8月初，豆瓣网网友薛汉江将自己“睡后醒，钱都转帐”的经历放到了互联网上，曝光了一个新的高科技骗局，引发了微博热议。

| 自9月份以来，一些苹果手机用户遇到了苹果ID被偷和资金被偷的情况。据投诉，其苹果ID突然被他人盗用，原账户绑定的支付平台多次被扣款，资金被偷，最高损失达数万元。这时候需要看到，核心的问题在于考核的指挥棒。为什么基层要写那么多材料？因为需要申请剔除无效诉求。为什么会造假？因为指标太刚性，不造假就得扣分，可能影响晋升。据报道，大多数被盗刷用户都设置了免密支付，没有设置免密支付的频率和限额。

| 苹果表示，“同情受害者，但没有退款”是由于合理的扣除过程中的秘密免费付款。苹果公司无法确认，那些只开启了免费保密支付，但没有设置双重认证的用户，一定是其他人恶意刷卡，而不是个人用户。盗窃事件反映了移动支付行业的主要安全漏洞。以我们调研的某市为例，不同情况下，要求反馈诉求的时间在两小时到两周不等。移动支付平台和数据信息安全的保护越来越受到重视。这套时限以“响应率、解决率、满意率”为核心，要求的是：你必须快，还必须让对方满意。但有些问题客观上既无法快速解决，也无法让一个抱有不合理预期的诉求人满意。一旦资金或个人信息被泄露或窃取，消费者将面临巨大的财产安全威胁，甚至在维护权利和索赔的过程中，也会在平台之间“来回”进行。中国消费者协会表示，苹果应该正视自己的安全责任和存在的安全问题。我一直建议把考核周期拉长，可以按季度或半年度来进行考核。另外，我主张把“锦标赛制”改成“达标制”。现在的逻辑是对各地12345响应的情况排名，然后对后几名进行问责。对于索赔的消费者，经营者和第三方支付平台没有足够的主要证据予以反驳，应当等额赔偿。我建议改成达标制，比如满意率达到90%就算合格，毕竟，不合理诉求的那部分，你无论怎么努力，诉求人都不会满意。移动支付安全的严重隐患仍需引起监管部门的重视。不过，需要注意的是，不能一下子松绑，否则也可能导致基层一下子松懈下来。12345热线的积极功能是改变了原来某些基层干部的不良工作作风，这是事实。我们需要给基层时间和空间，必须重塑百姓、基层政府与上级政府之间的平衡关系，强化基层治理的自主性和常规自理的能力。主要支付平台还必须明确各自的法律责任，确保消费者的支付安全。记者：李沁桦编辑：徐天